Ricorso per la provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Carlo
Andreotti, autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n.
2809 del 21 marzo 1997 (all. 1), rappresentata e difesa - come da
procura speciale del 26 marzo 1997 (rep. 20602) rogata dal dott.
Tommaso Sussarellu in qualita' di Ufficiale rogante della Provincia
stessa (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e
Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio
dell'avv. Manzi, via Confalonieri 5, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 8, commi 1 e 5 del decreto-legge 31 dicembre
1996, n. 669, Disposizioni urgenti in materia tributaria, finanziaria
e contabile, a completamento della manovra di finanza pubblica per
l'anno 1997, conv. con modificazioni nella legge 28 febbraio 1997, n.
30, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 50 del 1 marzo 1997, per
violazione dell'autonomia finanziaria, cosi' come assicurata dal
Titolo VI dello statuto speciale, nonche' delle potesta' legislative
ed amministrative provinciali; per i profili e nei modi di seguito
illustrati.
F a t t o
L'art. 8 del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, Disposizioni
urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile, a
completamento della manovra di finanza pubblica per l'anno 1997,
conv. con modificazioni nella legge 28 febbraio 1997, n. 30,
intitolato Blocco degli impegni e monitoraggio dei flussi di spesa,
dispone al comma 1 che "al fine di contribuire al conseguimento degli
obiettivi di contenimento della spesa pubblica stabilti con la nota
di aggiornamento al documento di programmazione economico-finanziaria
per il triennio 1997-1999, cosi' come deliberati, con apposite
risoluzioni, dalle Camere, gli impegni e i pagamenti delle spese
dello Stato e degli enti soggetti all'obbligo di tenere le
disponibilita' liquide in conti correnti e in contabilita' speciali
presso la tesoreria dello Stato sono disciplinati sulla base delle
disposizioni di cui ai commi sucessivi".
Tra gli enti cosi' individuati figura, a quel che sembra, anche la
provincia autonoma di Trento, la quale anch'essa accede ai
finanziamenti derivanti da trasferimenti statali mediante le
disponibilita' di conti correnti intestati a suo nome presso la
Tesoreria centrale.
Le "disposizioni di cui ai commi successivi", finalizzate al
"blocco degli impegni" di cui all'intitolazione dell'articolo,
provvedono in primo luogo a limitare la facolta' di impegnare spese
nel bilancio dello Stato. Ma tali limiti non interessano la
ricorrente provincia, in quanto i trasferimenti ad essa destinati
rientrano tra le spese fisse ed obbligatorie, per le quali rimane
salva la facolta' di impegno pieno, nei soli limiti dei fondi
iscritti a bilancio.
Ugualmente non riguarda la provincia autonoma di Trento il comma 3,
che espressamente eccettua tutte le pur diverse autonomie dal proprio
ambito di applicazione. Ugualmente dicasi per il comma 4, recante una
disposizione meramente integrativa del comma 3.
La disposizione degli enti a vario titolo autonomi e' invece
specificamente contemplata - senza alcuna distina considerazione -
dal comma 5, secondo il quale, in primo luogo, "il Governo,
nell'ambito della Conferenza Stato-regioni, e d'intesa con l'ANCI,
l'UPI e l'UNCEM, procede al monitoraggio degli andamenti dei
pagamenti delle regioni e degli enti locali e degli altri enti non
compresi nel comma 3, allo scopo di verificare che essi non eccedano
mensilmente, in modo cumulato, quelli effettuati nel 1996,
incrementati del tasso d'inflazione programmato".
A questa disposizione ne segue, nello stesso comma 5, una
ulteriore, rivolta a determinare le conseguenze di un eventuale
scostamento da tale programma di spesa. Si specifica infatti che,
"qualora dalle verifiche mensili ... risultino scostamenti
significativi, il Governo predispone tutte le misure necessarie a
ricondurre i flussi di spesa entro i limiti programmati, nel rispetto
dei principi costituzionali in materia di autonomie".
Sennonche', tali disposizioni sono lesive dell'autonomia
finanziaria della provincia, e piu' in generale dell'esercizio delle
sue potesta' legislative e amministrative, per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
Le disposizioni descritte in narrativa contengono una
strumentazione conoscitiva (il "monitoraggio" dei flussi finanziari)
e operativo-sanzionatoria (le "misure", ancorche' non determinate,
che il Governo e' chiamato ad assumere) rivolta ad assicurare che i
pagamenti degli enti dotati di autonomia - e tra questi, sembra, la
provincia autonoma di Trento - "non eccedano mensilmente, in modo
cumulato, quelli effettuati nel 1996, incrementati del tasso
d'inflazione programmato".
Sennonche', la regola di cui tale strumentazione conoscitiva ed
operativo-sanzionatoria dovrebbe assicurare l'attuazione (appunto la
regola del "non eccedere" i pagamenti 1996 con l'aggiunta
dell'inflazione programmata) non esiste affatto, ne' potrebbe
legittimamente esistere - quantomento in relazione alla provincia
autonoma.
La finanza della provincia e' determinata, in entrata, da regole
statutarie che ne definiscono la misura ed i limiti. Per vincolo
statutario e costituzionale, e come d'altronde e' ovvio, tali entrate
sono destinate al conseguimento dei fini istituzionali propri della
provincia: cioe', in altre parole, sono istituzionalmente destinate
ad essere spese, direttamente o attraverso gli enti che conpongono il
complessivo sistema amministrativo governato e sostenuto
dall'autonomia provinciale.
Disporre di entrate vincolate in termini globali a non poter essere
spese realizzerebbe in realta' indirettamente anche una limitazione
dell'entrata, che diverrebbe superflua e comunque improduttiva,
perdendo la sua funzione propria.
In altre parole, porre limiti generalizzati - allla possibilita' di
spesa di quanto costituzionalmente spettante alla provincia autonoma
di Trento costituisce null'altro che un modo surrettizio di imporre
limiti alle risorse finanziarie proprie della comunita' provinciale.
Cio' non significa affatto che la finanza provinciale sia avulsa
dal contesto del paese e segua esclusivamente logiche sue proprie.
Al contrario, l'art. 78 dello statuto prevede una "quota variabile"
di finanziamento, che solo e' "stabilita annualmente d'accordo fra il
Governo e il Presidente della Giunta provinciale", ma nella cui
determinazione si tiene espressamente conto "delle spese per gli
interventi generali dello Stato disposti nella restante parte del
territorio nazionale negli stessi settori di competenza delle
province".
Dunque, stabiliti i necessari raccordi tra finanza statale e
finanza autonoma, appare arbitrario ed incostituzionale pretendere
che l'ente titolare di finanza autonoma costituzionalmente garantita,
non spenda le risorse ad esso attribuite per conseguire i propri
fini: e cio' del tutto a prescindere dal fatto che il flusso delle
uscite corrisponda o meno a quello dell'anno precedente.
D'altronde, la stessa legge qui contestata non pone affatto una
regola limitata delle uscite: e se una simile limitazione sostanziale
dovesse "implicitamente" intendersi posta dalla legge, cio' non
potrebbe non costituire ragione di autonoma censura di illegittimita'
costituzionale. La disposizione del comma 5 dell'art. 8 si limita
invece a preannunciare "misure" qualora tale "regola" (in realta'
inesistente) non venisse rispettata. Ma sembra chiaro che anche il
semplice preannuncio di siffatte misure, in relazione a comportamenti
della provincia che si traducono nel semplice adempimento del dovere
costituzionale di impiegare le proprie risorse per i propri fini,
costituisce attentato e violazione alle prerogative costituzionali di
essa.
E' vero che lo stesso legislatore sembra volersi premunire dal
rischio di censure della cui possibilita' era evidentemente
consapevole mediante la precisazione, che chiude il citato comma 5
dell'art. 8, che il Governo dovra' predisporre le "misure" in
questione "nel rispetto dei principi costituzionali in materia di
autonomie". Sennonche', una simile generica cautela, priva delle
necessarie specificazoni, non e' affatto sufficiente ne' idonea a
sminuire la lesione portata con le disposizioni principali.
Infatti, a prescindere dalla circostanza che essa assomiglia - se
e' consentito - ad una autorizzazione ad appropriarsi di cose altrui
nel rispetto del codice penale, una simile considerazione non fa che
corrispondere in definitiva ad un auspicio che quanto si va facendo
sia consentito dalle regole costituzionali sull'autonomia: il che,
quanto meno nel caso di istituzioni ad autonomia finanziaria,
legislativa ed amministrativa costituzionalmente garantita quale la
provincia autonoma di Trento, non corrisponde affatto alla realta', e
non e' invece altro che il tentativo di sottoporre destinatari quali
la ricorrente provincia ad una regola inesistente e contraddittoria
con le regole costituzionali del proprio operare.
La lesivita' di tale tentativo non e' affatto sminuita dalla
circostanza che le concrete "misure" da assumere nel caso di
sfondamento dei tetti di spesa siano future ed indeterminate: perche'
essa sta proprio nel tentativo di imporre "suasoriamente" ed in via
di implicita minaccia di non precisate misure la "regola" della
correlazione con la spesa dell'anno precedente, che e' la sola in
relazione alla quale possa poi parlarsi di "scostamenti" piu' o meno
significativi.
La ricorrente provincia autonoma di Trento chiede dunque a codesta
ecc.ma Corte costituzionale una pronuncia che sancisca che - in
ragione della particolare autonomia finanziaria garantita dallo
statuto - non sono e non possono essere ad essa imposti limiti
globali di spesa diversi dal limite delle risorse derivanti dalle sue
entrate, cosi' come configurate dallo statuto stesso.
Ogni altra considerazione, ogni "monitoraggio" delle spese non puo'
che avere fini meramente conoscitivi, ed essere correlato al piu'
alla assunzione di quelle decisioni finanziarie che la Costituzione e
le disposizioni dello statuto di autonomia attribuiscono alla
responsabilita' dello Stato, eslcusa invece ogni finalizzazione alla
verifica che le spese provinciali "non eccedano" quelle dell'anno
precedente, ancor piu' eslcusa ogni finalizzazione ad eventuali
"misure" di contenimento, incompatibili nella loro stessa previsione
con l'autonomia finanziaria ed operativa - attraverso le leggi e
l'attivita' amministrativa attuativa - garantita alla ricorrente
provincia.